水库移民是水利水电资源开发利用的必然结果，既是水利水电工程建设的难点问题，也是一个重大的民生问题；既是一个经济问题，也是一个社会问题，历来被称之为世界性难题。受历史条件的限制，在过去特定的历史时期，水利水电工程建设中都会存在“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”现象，加上前期补偿低，后期扶持不到位，尊重移民意愿不够，安置方式千篇一律，水库移民遗留问题多、贫困面大、贫困程度深，在当地经济社会持续健康发展中处于边缘化状态。随着经济社会的发展，特别是进入二十一世纪以来，党和国家格外的重视水库移民，各地在移民安置实践过程中不断深化对移民安置工作规律的认识，积极探索创新水库移民安置模式，水库移民“因移而贫”的问题逐步得到解决，积累了可复制、可推广的移民搬迁安置经验，可供当今决战决胜脱贫攻坚工作中借鉴参考。本文试图通过涔天河水库扩建工程移民安置创新实践，浅析水利水电工程移民安置在库区移民脱贫攻坚中的推动作用。

  涔天河水库位于湖南省永州市江华瑶族自治县（以下简称江华县）境内，地处湘江一级支流潇水上游峡谷出口，是湖南省人民政府《潇水流域规划报告》规划开发的第一个梯级龙头水库。1958年最初建设方案按312米高坝设计，1960年动工修建时，考虑当时的财力、物力和江华县城（水口镇）搬迁等因素，改为低坝方案（黄海高程254.26米）并于1970年建成蓄水（总库容1.05亿立方米）。跟着时间的推移和经济社会的发展，低坝方案实施存在的问题和弊端逐步显现，水库库容小，调节能力低，丰富的水资源得不到有效利用，涔天河水库一直处在“大材小用”的尴尬境地，永州市人民要求扩建的愿望日益强烈，先后列入了湖南省“八五”、“九五”、“十五”和“十一五”规划，后因多种原因被搁置下来。

  2006年，永州市重新再启动涔天河水库扩建工程前期工作，列入了国家“十一五”水利发展规划和全国大型水库建设规划。2010年8月国家发改委核准立项，2012年6月批复可行性研究报告，2013年9月水利部批复初步设计报告，2014年5月列入国务院快速推进节水供水重大水利工程项目。扩建工程拟在原坝下180米处兴建钢筋混凝土面板堆石坝，最大坝高114米，正常蓄水位313米，总库容15.1亿立方米，调节库容9.92亿立方米；水电装机20万千瓦；设计灌溉面积111.46万亩（其中新开垦荒地18.4万亩），是集灌溉、防洪、下游补水和发电于一体的大型水利枢纽工程。批复工程概算600068万元（中央预算内投资定额补助202100万元，利用银行贷款151005万元，湖南省负责安排246963万元），其中移民和环境部分投资432372万元。

  湖南省人民政府委托永州市人民政府组建项目法人负责枢纽工程建设。根据国家发改委、水利部和湖南省人民政府批复的工程建设规划，项目施工总工期为46个月。2012年8月工程前期项目开工，2014年11月主体大坝施工建设，2016年11月水库下闸蓄水。目前，枢纽工程蓄水运行，初步实现“灌溉、防洪、发电”功能目标。

  （一）移民安置任务。工程实施搬迁安置移民6666户28431人（其中农村移民5768户22629人，集镇移民898户3258人，机关单位及江有林场移民2544人），生产安置农村移民21579人；迁建集镇5个，迁建或补偿工业和工商企业56家；复改建库区公路134.86公里、桥梁4138.12米，处置淹没影响小水电站33处，搬迁改造水文站2个，整体发掘文物点2处，库区防护抬填4片1154亩，防浸处理3片225亩，复建库区部分电力、通信和库周交通等专项设施。依照国家现行水库移民管理体制，江华县委、县政府是移民安置工作的工作主体、实施主体和责任主体，建设征地和移民安置任务十分繁重，责任十分重大。

  搬迁安置方式。涔天河水库扩建工程移民全部在江华一个县内进行安置，实行城镇化集中为主、自主分散安置为辅。5个城镇安置点安置移民6454户27627人，后靠分散安置移民197户771人，外迁分散安置移民15户33人。实行县内城镇化集中安置，契合国家新型城镇化政策方向，有利于改善移民生产生活条件，拓展就业、创业、增收途径，共享城镇快速地发展成果。

  生产安置方式。农村移民以长效实物补偿安置为主、一次性货币补偿安置为辅。长效实物补偿安置21263人：将水库淹没影响的所有农村集体经济组织的 6165.69亩水田、2967.35 亩旱地、375.72 亩园地、 25097.4 亩林地、225.24 亩其他草地、174.82 亩坑塘水面和 24.59亩设施农用地，按照湘政发[2012]46 号文件规定的系数（旱地、园地 0.8，林地、其他草地 0.5，坑塘水面 、设施农用地 1.0）折算成标准水田面积21700.95 亩，按每亩标准水田每年500公斤稻谷的标准和兑现年度国家公布的中晚籼稻收购保护价折算成货币逐年补偿给权属村组，由村组分配到户。自谋职业安置241人，投靠亲属瞻（抚、扶）养安置3人。对水库淹没影响的所有农村集体经济组织的土地实行长效实物补偿，特别是将73%的林地和草地纳入长效实物补偿范围后，农村移民的农林地年纯收入比搬迁前还要多，这样不仅使农村移民有稳定的基本生活来源，还可以摆脱土地束缚，腾出更多的人力、时间、精力进行就业创业增收。

  安置房建设方式。一是政府为移民代建基本用房。根据移民中绝大多数青壮年劳动力外出务工，自主建房需要请长假或辞工回家分配宅基地、采购建筑材料、监督施工，移民将会失去现有工作岗位、损失务工收入的真实的情况，大多移民提出了由政府或移民建房理事会统建、代建安置房的要求。江华县委政府积极回应移民诉求，在县城四联安置点为进点移民代建安置楼房，在水口、东田、小圩、码市等4个集镇安置点为进点移民代建一层基本住房并按三层房屋构造基础，大幅度降低了移民建房的劳务和资金成本。二是支持进点移民委托建房理事会按规划设计一次性建好二、三层安置房。由移民建房理事会联系确定建设施工队伍、洽谈确定建造单价、签订房屋施工合同，负责安全质量和建房资金管理。三是移民建房理事会全程参与安置房建设的监督管理。以安置点为单位成立移民建房理事会，深度参与安置房户型施工图审查、建筑材料价格咨询、施工队伍考察、建房资金使用管理、房屋分配方案制定，对安置房的建设进度和实施工程质量做监督，构建起政府监管、专业监理、移民监督“三位一体”的质量安全监督管理机制。四是对在规定时间、按规划设计的基本要求一次性建好安置房的，县政府负责其房屋外立面及屋顶特色风貌的装修施工及其费用，减免权证办理费用。五是协调江华农村商业银行提供移民安置建房专项优惠贷款。移民根据建房需要，自愿申请贷款额度，并与县农商行签订贷款合同协议。

  （三）移民安置成效。涔天河水库扩建工程移民安置得到了移民群众的衷心拥护与支持,得到了各级领导专家的肯定和称赞。

  确保了水库按国家批复时间节点要求下闸蓄水。江华县委政府坚持把涔天河水库扩建作为全县的头等大事来抓，作为压倒一切的中心工作来抓，举全县之力支持和服务工程建设大局，依照国家和省市部署要求，依法依规依程序做好移民安置工作；广大移民群众识大体，顾大局，热情参加、全力支持移民工作，主动按时搬迁，确保了枢纽大坝顺利施工建设，确保了水库依照国家批复的时间节点要求下闸蓄水运行。水利部移民局原巡视员黄凯同志根据国务院安排，专门对涔天河水库扩建工程移民安置进行检查后表示：“像涔天河水库集中安置点这么好的规划设计、这么大的建设规模、这么快的建设速度，他在全国还是第一次见到；地方党委政府这么敢于担当，竭尽全力做好移民安置工作来支持促进水库枢纽工程建设，并与项目法人保持高度一致，在全国是独一无二的。”

  得到了各级领导专家的肯定和称赞。国家水利部在组织枢纽工程下闸蓄水阶段验收时认为，涔天河水库扩建工程是“近五年来最好的水库移民安置方式”。2017年5月，湖南省委杜家毫书记现场考察四联安置点后，对江华县移民安置“三结合”方式和移民群众能安居乐业表示满意，对县委政府创新移民安置方式、确保移民稳定工作表示充分肯定。湖南省发改委政府投资项目评审中心组织专家组对移民安置点建设和库区道路复建对口支援项目规划设计的具体方案进行现场调研后认为：“新农村建设、小城镇建设、民族风情旅游相结合安置移民的模式，为创立全省乃至全国示范性移民安置模式奠定了坚实基础。”

  移民安置模式在全国形成了积极正面影响。2018年7月和2019年10月，江华县连续两年在水利部举办的全国重大水利工程移民安置管理工作培训班上介绍了移民安置工作的做法和经验；2019年6月，江华县在全国水库移民脱贫攻坚工作会议作了“创新移民安置扶持方式，促进移民脱贫攻坚”的典型发言；2020年9月，湖南省在全国水库移民工作会上重点介绍了涔天河水库扩建工程移民安置的经验；国家水利部开展《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》修订前期工作调研过程中，组织专家学者对涔天河水库扩建工程移民安置理念和方式来进行了典型解剖分析，认为涔天河水库扩建工程移民安置成效令人震撼，是全国水库移民安置最成功的典范。近几年来，永州市内的蓝山县、零陵区、江永县、东安县、祁阳县，湖南省内的长沙市、常德市、岳阳市、益阳市、郴州市、邵阳市、湘西州，广东、广西、福建、河南、河北、山东、辽宁等省区均组团派人到我县考察水库移民安置经验。

  水利水电工程建设征地，为库区移民脱贫致富提供历史机遇。涔天河库区是以瑶族为主体的少数民族聚居区，也是中国南方重点林区，还是贫困人口聚居区和扶贫攻坚的主战场。由于山高岭陡，基础设施落后，产业体系单一，加上库区林地林木划为生态公益林、补偿收入少，群众上不好学、看不起病、住土坯房的现象比较普遍，江华历届县委政府为改变库区落后面貌想了很多办法、采取了许多措施，但库区面貌未能得到根本改观，库区群众与库区外群众的生产生活条件及经济社会持续健康发展水平差距慢慢的变大，返贫情况仍然不断加剧，生态环境保护困难重重。经精准识别，22107名库区农村移民中有建档立卡贫困人口16694人，占库区农村移民总数的75.52%，约为江华县贫困人口的五分之一，成为当地党委政府的一块心病，涔天河水库扩建工程批复上马后，库区群众期盼搬出大山、要求进城镇安置、改善生产生活条件的愿望非常强烈。江华县委政府把水库扩建和移民安置作为打造江华核心竞争力、加快新型城镇化建设进程和库区人民脱贫致富步伐的历史性机遇来抓，把水库移民搬迁安置、扶贫攻坚目标任务、新型城镇化建设、产业培育发展有机结合起来，统筹移民“搬得出、稳得住、好起来”目标任务，以改革创新精神统领、谋划、部署、实施移民搬迁安置工作，闯出了水库移民搬迁安置的新路子，开启了库区移民脱贫致富的新征程。

  正确选择和创新移民安置模式，为库区移民脱贫致富奠定坚实基础。移民安置成败的重点是各地根据自然条件、社会经济情况、劳动力素质以及移民意愿，正确选择和创新移民安置模式。涔天河水库扩建工程移民安置规划经历了四个阶段，即项目建议书阶段、可行性研究阶段、初步设计阶段和实施规划阶段。从项目建议书阶段到初步设计阶段，建设征地移民坚持有土从农安置的基本思路，通过调剂熟地和开垦耕地的方式安置农村移民，由于江华耕地资源偏紧，落实这个方案，需要从毗邻的工程受益的道县、江永县、回龙圩管理区调剂耕地安置移民，由此产生了三个方面的问题。一是农村移民必须安排到142个农村居民点实行大分散、小集中安置，其中12379名农村移民必须外迁出县安置。由于移民不愿出县安置、不愿分散安置、不愿以土从农安置，移民工作一度陷入僵局。二是必须在142个农村居民点同时开展移民生产生活用地征收工作，必然挤占安置地居民的生存发展空间，移民安置区群众心理不情愿、不高兴，舍不得拿出好田好土安置水库移民，移民对此颇有异议。三是编制、评审、批复项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告的时间跨度较长，省政府调整提高征地补偿标准，如果按照移民安置规划明确的补偿标准征地，同地不同价，群众不愿意接受，征地工作无法开展；如果执行湖南省人民政府公布的征地补偿标准，工程建设征地和移民安置征地将出现2.89亿元资金缺口，建设征地面临两难选择。2013年1月，县区组织1000多名干部进村入户，动员移民按计划要求签订安置去向确认协议，直至2013年4月底，规划县外安置移民的去向协议完成还不到1%。为了破解移民工作难题，江华县委、县政府深入库区乡镇、村组和移民户中开展调研，认真倾听移民意愿和诉求，全方面分析移民不愿签订安置意向书和搬迁安置补偿协议的原因。认为现行移民安置规划坚持的以土从农、大分散、小集中安置方案与社会经济发展前进方向和新型城镇化潮流不合拍，与移民搬迁安置意愿、生产生活小习惯相脱节，与搬得出、稳得住、逐步能致富的移民工作目标有偏差，传统的移民安置思路及办法在涔天河难以实施。提出了逐步优化调整移民安置点、增加淹多少补多少的长效实物补偿生产安置方式供移民自主选择的建议，得到了省市和国家相关部委的支持。优化完善后的移民安置方案得到了移民群众的衷心拥护与支持，经移民自主选择确认，涔天河水库扩建工程移民全部选择在江华县内安置，27627人名移民选择在江华县规划的5个城镇安置点进行安置，占搬迁安置总人数28431人的97.17%，移民由“三县一区”大分散、小集中安置转变为县内城镇化集中安置；21263名农村移民选择长效实物补偿生产安置，占生产安置总人数21579人的98.54%，移民由以土从农生产安置为主转变为以长效实物补偿生产安置为主。

  城镇化集中安置和长效实物补偿安置为库区移民脱贫奠定了坚实基础。大多数表现在三个方面：一是移民基本生活更有保障。库区移民搬迁前的家庭收入主要来自于经营管理林地林木、外出务工和自主创业三个方面。移民搬迁安置后的家庭收入来源比搬迁安置前新增了淹没土地长效实物补偿收入、水库移民后期扶持直补到户收入和水库移民后期项目扶持收入。二是移民生产生活条件得到根本改善。从移民住房方面看，搬迁安置前人均住房面积39.21平方米，搬迁安置后人均住房面积达到52.08平方米，比搬迁安置前增加12.87平方米；在水库淹没影响的移民正房中，砖木结房、木结构房和土坯房面积占76.43%，移民搬迁安置后的房屋全部为砖混结构或框架结构，移民住房的安全质量全方面提高。从就学就医方面看，涔天河库区移民搬迁前生病住院，必须从大山深处送往中心集镇或县城医院救治，大部分移民子女只能在村里的教学点和乡镇中心校就近完成小学阶段学业，在中心集镇和县城的初级中学、高级中学完成中学阶段学业，路途遥远，如遇下雪落雨家长担心子女安全；部分移民家庭将子女送到城镇学校就读，家长租房陪读照顾日常生活，不仅误时误工，还增加家庭支出。新建的5个移民安置点内幼儿园、学校、医院配套齐全，进点移民及其子女可在家门口方便就医就学。从就业增收方面看，县城四联安置点毗邻江华经济开发区、省级高新区，东田、水口、码市安置点标准化厂房交付使用，企业租赁入住，用工需求量大，移民可以在家门口上岗就业，增加收入，全县有就业意愿的水库移民都实现了就业增收，做到孝敬父母、教育小孩、就业增收三不误。三是移民家庭财产实现保值增值。涔天河库区移民搬迁前建房宅基地大部分为农村集体用地和国有划拨用地性质，不具备流通价值。5个安置点建设用地性质转变为国有划拨用地，江华县委政府制定出台全额奖补政策，支持进点移民按规定履行土地出让手续，将宅基地免费转性为国有出让地性质，在二级房地产市场上进行交易流通。鉴于集镇安置点均在涔天河核心景区内，并且是所在乡镇的政治、经济、文化中心，移民建房宅基地及安置房的增值空间较大，无形中为移民储备了一笔可观财富，以此来实现移民家庭财产的保值增值。

  高起点高标准规划建设安置点，为库区移民脱贫致富搭建奋斗平台。安置点是移民未来生存发展的空间平台和精神家园。涔天河库区集镇、村落、房屋以及基础设施兴建于上世纪60、70年代，建设规模小、标准低，基础设施和公共服务管理设施简陋，从1990年涔天河水库扩建项目列入国家“八五”水利发展规划算起，库区已停建、缓建20多年没有发展，按照原规模、原标准或者恢复原功能的原则进行补偿、规划迁建，必然存在标准低、资金少、困难大、不符合现行国家行业规划建标准等问题，挫伤移民搬迁的信心和热情。实施阶段移民安置方案逐步优化完善后，移民由分散安置转变为城镇化集中安置，移民安置补偿概算资金没有相应增加，5个城镇安置点基础设施和移民安置房屋只能按农村居民点的规划建设标准概算投资，与移民安置有紧密关系的新建学校、医院、污水处理厂等项目只计列了300元/人的文教卫增容费，安置点规划建设举步维艰。但涔天河水库扩建后将形成70多平方公里的湖泊、形成200多个岛屿和半岛，是江华旅游未来发展的核心竞争力和核心景区，规划的移民安置点坐落在全县旅游发展总体设计区内，分布在涔天河库区周边，自然生态环境优美，旅游资源丰富，具有较高的开发价值，是移民脱贫致富奔小康希望所在。江华县委政府着眼移民长远发展，始终把让移民有尊严地融入新环境、有平台培养好子孙后代、有门路过上好日子作为安置好移民的初心，整合使用政策性项目资金，聘请国内知名公司高起点、高标准、高要求规划好移民安置点，把移民安置点建设与瑶族文化旅游景区、瑶族特色乡镇、旅游服务区建设紧密结合起来，努力把移民安置点建设成为特色鲜明、产业高质量发展、独具魅力的风情小镇，打造成为移民可以在自己家门口就业创业、增收发展的致富平台。目前，各安置点移民安置房建筑风格、层数、楼高及立面装饰基本统一，为打造安置点特色风貌奠定了坚实基础；点内幼儿园、学校、医院等基础设施和公共服务管理设施基本配套，进点移民及其子女实现了在家门口方便就医就学；点内道路、照明、绿化、市场、广场、污水处理和标准化厂房等市政设施功能齐全，移民的生产生活环境和发展基础有了新起点、上了新台阶。

  研究制定、精准落实后期帮扶政策，为库区移民脱贫致富引领康庄大道。移民从库区大山搬入城镇，生产生活空间环境发生了根本性的变化，面临新旧观念的碰撞、心态情绪的调整、生产生活方式的改变。帮助移民群众在生产、生活、情感上尽快更好地融入新环境，切身感受到有组织，有依靠；有服务，有管理；有事做，有收入；有娱乐，有寄托，慢慢地加强自信心以及归属感，是江华县委政府面临的当务之急。一是江华县委政府将县涔天河水库扩建工程指挥部转为移民后续服务管理工作领导小组，统一组织、协调、实施移民后续服务管理工作。二是对5个集镇安置点进点移民实行“乡镇、单位包楼栋、干部包移民户”责任制，建立健全移民户服务管理台账和常态化联系走访工作制度，开展结对帮扶，并纳入年度绩效考核内容。针对移民户籍地、库区剩余资源与安置生活地相分离的真实的情况，明确移民后续服务管理和稳定发展以移民安置地乡镇为主、迁出地乡镇为辅，规范工作职责任务，构建移民迁出地和安置地分工明确、运转协调、良性互动的工作机制，方便移民群众就地就近办理日常社会事务。三是在5个移民安置点依法组建了7个移民安置社区，配齐配强了社区干部，配套完善了社区办公服务设施，充分的发挥社区管理服务职能。四是研究开发公益性岗位160个，在移民安置社区街道、楼栋、驻区单位设立片区长、居民小组长、楼栋长，组建卫生环境、治安巡逻、文明劝导队伍，实行网格化管理、精准化服务。五是有关部门和乡镇社区举办培训班38期，培训移民2460人；支鼓励774名移民通过异地培训取得相应职业资格证书。六是整合有关部门政策项目资金，在移民安置点规划建设12000平方米标准化厂房，引进18家劳动密集型企业入驻发展，招用移民2000多人上岗就业；七是动员支持移民立足安置点资源和自身能力特点创业。充分的利用安置房门店（车间）资源优势，创办联办来料装配、来样加工、来件装配和补偿贸易企业基地，创办小微企业153 家；组织有关部门研究开发保洁、保安、交通协管员等公益性岗位300多个，解决年龄较大移民在家门口就业增收问题。八是组织移民部门研究制定移民就业创业奖补政策。鼓励县内工业园区、城镇街道、安置点内及周边企业招收移民上岗就业；扶持移民成立各种种养殖加工专业经济合作社15个，开发山苍籽基地2000亩、油茶基地1000亩、金钱柳种植基地500亩、茶叶种植基地2000亩，建成年产250万袋的食用菌培植基地、年出栏20000头的生猪养殖基地。九是结合脱贫攻坚、乡村振兴战略，部署要求移民安置点所在地乡镇深度谋划培植新产业、新业态。招商开发建设的水口移民安置点水街旅游项目一期工程和1000亩瑶族古部落花海项目基本建成开放，2019年“十一”黄金周接待各地游客10余万人。2019年9月，水口移民安置点成功举办第十届环中国国际公路自行车赛第二阶段赛事，2020年7月被评为湖南省十大特色文旅小镇。

  上一篇：[2020年度论文]对千年瑶寨和勾蓝瑶寨实现乡村振兴的思考（潘思湘）

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