为贯彻落实国务院深化“放管服”改革，优化营商环境的要求，住房城乡建设部决定对《建筑工程项目施工许可管理办法》（住房城乡建设部令第18号）作如下修改：

  原第四条第一款第七项：依规定应当委托监理的工程已委托监理。（←此条删除了。也就是说：建筑设计企业申请领取施工许可证，委托监理不是前置条件了。）

  二、将第四条第一款第八项修改为：“建设资金已经落实。建筑设计企业应当提供建设资金已经落实承诺书”。

  三、将第五条第一款第三项修改为：“发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起七日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当当场或者五日内一次告知建设单位需要补正的全部内容，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起七日内书面通知建设单位，并说明理由”。

  本决定自发布之日起施行。《建筑工程施工许可管理办法》根据本决定作相应修改，重新发布。

  继2014年深圳启动建设工程非强制监理试点改革后，近期，北京、上海、厦门也相继出台了有关强制监理制度改革的政策，规定在部分工程中不再强制要求进行工程监理。众所周知，《建筑法》明确规定我国推行建筑工程监理制度，《建设工程质量管理条例》《建设工程监理范围和规模标准规定》更是对强制监理的范围进行了相对清晰的界定。那么，此次北京、上海两市取消强制监理的改革具体内容为何？其对法律法规规定的强制监理的范围是否有突破？取消强制监理后对施工许可证办理、竣工验收等审批流程有何影响？下面我们将结合现行法律法规及最新政策规定对此进行分析，以飨读者。

  《建筑法》第三十条：国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。

  《建设工程质量管理条例》第十二条、《建设工程监理范围和规模标准规定》（建设部第86号令）第二条规定，下列建设工程必须实行监理：

  在上述规定的基础上，《建设工程监理范围和规模标准规定》第三~七条进一步解释了国家重点建设工程、大中型公用事业工程、成片开发建设的住宅小区工程、利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程以及国家规定必须实行监理的其他工程的具体内容。（具体内容在本文第四部分进行对比分析）

  《厦门市建设工程监理管理办法》第七条规定下列建设工程的施工阶段，建设单位理应当委托监理单位进行监理：

  （三）成片开发建设的住宅小区工程、建筑面积5000平方米以上的住宅建设工程、以及高层住宅及地基或结构复杂的多层住宅；

  目前，上海、北京、厦门相继出台了有关部分项目强制监理制度改革的政策规定，具体内容如下：

  2018年8月6日厦门市政府印发的《厦门市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》（厦府〔2018〕149号）明确：“小型社会投资项目（符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产办公设施项目），原则上不再强制要求进行工程监理。建筑设计企业可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。鼓励有条件的建筑设计企业实行自管模式”。

  2018年4月23日北京市住房和城乡建设委员会发布《关于进一步改善和优化本市工程监理工作的通知》（京建发〔2018〕186号）规定：“对于总投资3000万元以下的公用事业工程（不含学校、影剧院、体育场馆项目），建设规模5万平方米以下成片开发的住宅小区工程，无国有投资成分且不使用银行贷款的房地产开发项目，建筑设计企业有类似项目管理经验和技术人员，能够保证独立承担工程安全质量责任的，可以不实行工程建设监理，实行自我管理模式。鼓励建设单位选择全过程工程咨询服务等创新管理模式。”该通知自2018年6月1日起执行。

  2018年3月16日海市住房和城乡建设管理委员会发布《关于进一步改善和优化本市施工许可办理环节营商环境的通知》（以下简称《通知》），自2018年3月20日起施行，《通知》第三条规定：“在本市社会投资的“小型项目”和“工业项目”中，不再强制要求做工程监理。建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。鼓励有条件的建设单位实行自管模式。鼓励有条件的建设项目试行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式。”

  该《通知》同时提到：本通知中定义的“小型项目”和“工业项目”与《上海市社会投资项目审批改革工作领导小组关于印发进一步深化本市社会投资项目审批改革实施细则的通知》（沪社审改〔2018〕1号）定义的“小型项目”和“工业项目”一致。那么，根据《上海市进一步深化社会投资项目审批改革实施办法》（沪府办发〔2018〕4号）规定：“工业项目”是指104产业区开内的工业项目，易燃易爆等特殊工业项目除外。具体指经产业准入审核认定后，工业用地产业项目类要求实行“带方案出让”制度的项目；标准厂房、普通仓库工程以及生产配套的附属建筑（宿舍、办公、研发等除外）；“小型项目”是指建筑面积不大于5000平米、建筑高度不大于24米、功能单一、技术要求简单的建设项目。

  通过目前北京、上海、厦门对部分项目强制监理制度改革的措施来看，对《建设工程质量管理条例》第十二条规定的必须实行监理的部分项目，做出了适应建筑业“放管服”改革和推行“全过程工程咨询服务”相适应的调整。

  从以上规定可以看出，厦门市是对“小型社会投资项目（符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产办公设施项目），原则上不再强制要求进行工程监理。建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。鼓励有条件的建设单位实行自管模式”。

  北京市对于取消强制监理的范围也有相应的限制条件，主要是针对三类项目：一是总投资3000万元以下的公用事业工程（不含学校、影剧院、体育场馆项目）；二是建设规模5万平方米以下成片开发的住宅小区工程；三是无国有投资成分且不使用银行贷款的房地产开发项目。在这三类工程的前提下还要求建设单位有类似项目管理经验和技术人员，能够保证独立承担工程安全质量责任。

  上海市对社会投资项目（政府投资以及国有企业事业单位使用自有资金且国有资产投资者实际拥有控制权的项目除外）中的“工业项目”和“小型项目”取消强制监理。

  取消“小型社会投资项目（符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产办公设施项目）”

  取消“总投资3000万元以下的公用事业工程（不含学校、影剧院、体育场馆项目）”

  具体指：建筑面积不大于5000平米、建筑高度不大于24米、功能单一、技术要求简单的建设项目。

  成片开发建设的住宅小区工程，建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程必须实行监理；5万平方米以下的住宅建设工程，可以实行监理，具体范围和规模标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门规定。

  (一)项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的下列基础设施项目：

  (4)防洪、灌溉、排涝、发电、引(供)水、滩涂治理、水资源保护、水土保持等水利建设项目；

  (5)道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市基础设施项目；

  新增：“无国有投资成分且不使用银行贷款的房地产开发项目”可以不实行监理。

  具体指104产业区开内的工业项目，易燃易爆等特殊工业项目除外。具体指经产业准入审核认定后，工业用地产业项目类要求实行“带方案出让”制度的项目；标准厂房、普通仓库工程以及生产配套的附属建筑（宿舍、办公、研发等除外）；

  从法律角度而言，北京、上海两地出台的有关取消强制监理的规定在实践中如与《建筑法》《建设工程质量管理条例》等上位法相冲突的，仍将适用上位法的相关规定。

  目前，地方出台的取消强制监理的规定均是基于建筑领域深化改革的大背景下，为了改善和优化营商环境、转变政府职、提高政府审批效率和透明度而出台的实施的，但以北京、上海为例，有关管理性文件仍属于地方政府相关职能部门或政府内设机构出台的政策性文件为主，属于“其他规范性文件”，如与法律、行政法规相冲突的，仍将以法律、行政法规、部门规章的规定为准。此类项目在试点省市，可以依据相应政策文件推进项目管理，没有监理单位介入就不会存在业主与监理单位之间的民商事纠纷、也不存在监理单位的安全生产和质量管理风险，但如果发生相应安全生产、质量事故时，可能因上位法的规定而被认定为应当监理未监理的风险，该风险主要存在于建设单位。

  北京市虽然发布了《进一步改善和优化本市工程监理工作的通知》，但是其对取消强制监理后的审批流程目前并未出台相应的细则。

  上海市对“工业项目”和“小型项目”这两类社会投资项目，出台了配套的简化审批手续实施细则：

  上海规定从取得土地到获取施工许可证（利用自有土地建设的改建、扩建项目从获得规划设计条件后到获取施工许可证），政府审批时间原则上分别不超过15个、35个工作日。

  新建项目在取得土地后（利用自有土地实施新建、改建、扩建项目在获得规划设计条件后），建设单位使用数字证书登录“上海市建设工程联审共享平台”进行项目信息报送，后续的设计方案审核和施工许可证手续也统一通过“上海市建设工程联审共享平台”办理，咨询服务可采用网上咨询、窗口现场咨询、电话咨询、微信咨询等方式。

  上海市出台了《进一步深化本市社会投资项目竣工验收改革实施办法》（沪社审改〔2018〕2号），对社会投资项目的竣工验收流程进一步精简和优化。将全市社会投资项目分为“小型项目”和“其他社会投资项目”两类。建设单位在项目具备所有法定竣工验收条件后，依照国家法律和法规规定组织竣工验收，并应统一申请设计工程质量、规划国土、消防、交警、卫生防疫、绿化市容、民防、防雷及其他特定领域的验收及备案，各专业部门应并联验收，分别在8个、12个工作日内完成各自专业现场的竣工验收并出具书面意见。

  但对于关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益和技术特别复杂的社会投资项目和社会投资项目以外的其他项目（如国有投资、政府投资项目等），目前仍需要严格按照法定程序进行审批。

  在当前建筑业“放管服”大背景下，尤其是中央政府大力解决建筑业“大而不强”现状，并大力推行全过程工程咨询和工程总承包组织模式的顶层设计下，监理单位应加快业务和能力转型。随着国内深度借鉴FIDIC的EPC建设模式，可以预见的是建筑业改革必将越来越淡化对监理行业的资质要求和缩减强制监理的项目范围，越来越多的项目将由EPC的工程总承包单位做自主项目管理，同时监理单位的施工监理职能将很快向项目全过程工程咨询转型。监理行业应积极加强自身业务和能力转型，从传统的现场施工监理向全过程工程咨询延伸，培育和提升建筑策划、工程规划、设计、施工监理、招标代理、造价咨询、项目管理等全过程工程咨询服务能力。